鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目競價標的設(shè)置解析
【無錫純水設(shè)備http://www.yongxin1818.com】隨著近年來國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步深入，農(nóng)村人居環(huán)境整治和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護問題受到越來越多的關(guān)注。2018年2月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，明確提出要改善農(nóng)村人居環(huán)境, 建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，并把梯次推進農(nóng)村生活污水治理作為一項重點任務(wù)。2019年10月，國家發(fā)展和改革委員會、財政部出臺的《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2019〕1645號）更是進一步要求在全面補齊農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施短板的同時，構(gòu)建符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體系，全面提升管護水平和質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要內(nèi)容和薄弱環(huán)節(jié)，建設(shè)和管護的重要性也越來越得到凸顯，與之對應(yīng)，市場上也集中涌現(xiàn)了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目的特點出發(fā)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目競價標的設(shè)置的考慮因素展開討論，并結(jié)合具體案例展示了一種設(shè)置方案，供大家參考。無錫純水設(shè)備
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的特點
鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目的運作范圍通常是不包含城區(qū)的某一行政區(qū)域，將域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村集中或分散的污水處理設(shè)施統(tǒng)一打包運作，實現(xiàn)統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運營、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一付費，一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施具有以下特點：
1、污水處理設(shè)施類型多樣，布局分散，單個污水處理廠規(guī)模較小，設(shè)計標準和處理工藝往往不統(tǒng)一，單位經(jīng)營成本可能存在較大差異。
2、項目一般包含存量、新建或改擴建污水處理設(shè)施等內(nèi)容，項目類型為“存量+新建”，存量設(shè)施產(chǎn)權(quán)主體分散，權(quán)屬復(fù)雜。
3、部分存量污水處理設(shè)施建成后并未進入實質(zhì)運營狀態(tài)，處于閑置或空轉(zhuǎn)狀態(tài)。
4、以某一行政區(qū)域內(nèi)整體污染水體改善為目標，建設(shè)、運營維護內(nèi)容包括若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠、管網(wǎng)及其他集中或分散式污水處理設(shè)施。
5、受人口變動和域內(nèi)工業(yè)企業(yè)影響，處理水量和水質(zhì)波動較大。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目競價標的設(shè)置的考慮因素
鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目的運作中，項目公司基本不具備向終端用戶收費的基礎(chǔ)，污水處理費由政府委托供水企業(yè)在收取自來水費時一并代征，按照財政預(yù)算收支兩條線管理的原則，該類項目的回報機制表現(xiàn)為“政府付費”。因此，政府支付的服務(wù)費是項目公司的全部收入來源。在設(shè)置競價標的時，建議從以下幾個方面結(jié)合項目特點對政府付費的方式和數(shù)額進行設(shè)計，提高項目操作的可行性和針對性：
1、重視單個污水處理設(shè)施處理工藝的差異性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目中包含的污水處理設(shè)施數(shù)量眾多，規(guī)模不一。污水處理設(shè)施的設(shè)計標準和處理工藝決定了經(jīng)營成本的構(gòu)成，也進一步影響到競價標的設(shè)置方式。如果各污水處理設(shè)施進水質(zhì)量差別不大，出水標準統(tǒng)一且處理工藝相同，則可以考慮設(shè)置和經(jīng)營成本掛鉤的統(tǒng)一競價標的，如設(shè)計標準和處理工藝差異較大，則需要考慮對污水處理設(shè)施按照工藝特點進行分類并分別設(shè)置競價標的。
2、一定條件下可根據(jù)項目特點適用可用性服務(wù)費競價
傳統(tǒng)的新建單體污水處理項目（如城區(qū)單一污水處理廠BOT）中，由于社會資本建設(shè)運營的邊界較為清晰，合作期內(nèi)變動較少，報價競爭通常采用政府方設(shè)定水量，由社會資本競爭污水處理單價的形式。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目中，鑒于子項目眾多且具有差異性和不穩(wěn)定性，一定條件下也可以根據(jù)項目特點適用可用性服務(wù)費競價。
舉例來說，如果污水處理設(shè)施存量部分采取OM形式運作，再用單一的污水處理單價競價，就會出現(xiàn)將存量設(shè)施的運營成本以及新建設(shè)施的建設(shè)成本、運營成本統(tǒng)一折算到污水處理單價中，給未來污水處理價格的調(diào)整帶來困難；如果每個污水處理設(shè)施都獨立設(shè)置污水處理單價或包干價（一些農(nóng)村集中或分散式污水處理設(shè)施限于條件可能無法準確監(jiān)測處理水量），可以解決污水處理價格調(diào)整的問題，但是在設(shè)施處理工藝一致或設(shè)施種類眾多且分散的情況下，又會顯得競價指標繁瑣且重復(fù)設(shè)置。此時就可以考慮引入可用性服務(wù)費競價，將污水處理設(shè)施的投資建設(shè)成本和運營成本分別核算并給于回報。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目的處理水量和水質(zhì)波動較大，未來運營存在一定的不確定性，預(yù)期會出現(xiàn)較多變更和調(diào)整的情形，甚至有可能出現(xiàn)單個污水處理廠項目退出的情況，屆時都要結(jié)合競價標的對政府付費進行調(diào)整，設(shè)置可用性服務(wù)費競價標的也可以靈活應(yīng)對項目運營期可能發(fā)生的各種情勢變更。
此外，運營成本單獨報價也無需再考慮設(shè)置保底水量的問題。在采用污水處理單價作為唯一競價標的的污水處理項目中，項目的投資和運營收益都統(tǒng)一在水價中，將全部政府付費數(shù)額和處理水量直接掛鉤，同時覆蓋項目的固定成本和可變成本并給與一定合理利潤。設(shè)置保底水量（或基本水量）的目的是保證在進水不足的情況下政府付費能滿足污水處理設(shè)施正常運行的需要，其補償機制也是與污水處理單價緊密相連的，通常約定當實際進水量低于保底水量時，不足水量部分由不足水量*固定成本費給與補償。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目如采用“可用性付費+運維績效付費”的付費機制，其固定成本費用部分基本可由可用性服務(wù)費相應(yīng)沖抵，因此無需再另行設(shè)置保底水量。
3、競價指標須界定清晰易獲得
鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目中一般包含比城區(qū)污水處理廠更多類型的項目設(shè)施，因此，我們在制定標的時，要注意分門別類根據(jù)某類設(shè)施的具體情況進行設(shè)計，整體設(shè)計的最佳效果應(yīng)保持項目公司在全生命周期具有合理的內(nèi)部收益率，再通過競爭程序?qū)崿F(xiàn)服務(wù)質(zhì)量與價格的最優(yōu)化，實現(xiàn)政府利益最大化。同時在競價標的指標的選擇上，要優(yōu)先選擇可以清晰算出項目某一時點政府付費的競價指標，并明確該競價指標的計算方式。
另外要注意的是，內(nèi)部收益率指標是一個涉及PPP項目全生命周期的動態(tài)概念，它是項目公司除了報價以外，通過其管理能力高低以及經(jīng)績效考核后實際達到的全生命周期收益指標。它可以是政府在多種假設(shè)的前提下測算政府付費的一個參考工具，也可以是社會資本對項目收益做預(yù)期管理時的一個目標，但不宜作為競價標的，將其作為競價標的有約定固定回報之嫌，實操中很難把握。
4、符合項目績效考核和按效付費的實際需要
根據(jù)財政部印發(fā)的《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(財金〔2019〕10號)，PPP項目在付費時要建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制。PPP項目按效付費已經(jīng)成為當今PPP項目運作的基本要求，只有經(jīng)過績效考核，項目才能履行相應(yīng)的政府付費支付程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目子項目眾多，針對不同類型子項目要應(yīng)用不同的考核和付費機制，競價指標在設(shè)置時就要考慮后期績效考核和付費的易操作性。具體來說，可針對不同類型的污水處理設(shè)施采取與處理水量關(guān)聯(lián)的處理價競價、與行政區(qū)域或長度為單位的包干競價等形式，后期的考核和付費也與不同的競價標的相掛鉤。三、案例分析
下面以某區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目為例，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目競價標的設(shè)置做具體分析。
2、項目競價標的設(shè)置
從上表可以看出，本項目資產(chǎn)可以分為三個類型，第一類是存量和新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠，這一類資產(chǎn)的特點是經(jīng)濟邊界清晰，單個污水處理廠污水處理的數(shù)量和質(zhì)量都可以有效計量，因此可以考慮設(shè)置和污水處理量掛鉤的污水處理費的競價形式。無錫純水設(shè)備
第二類是存量和新建農(nóng)村污水處理設(shè)施，這一類資產(chǎn)的特點是處理設(shè)施內(nèi)容多樣，規(guī)模不一，對這一類資產(chǎn)可以考慮以行政村為單位的包干競價。
第三類是存量和新建污水管網(wǎng)設(shè)施，這一類資產(chǎn)可以根據(jù)長度有效計量，可以考慮以管網(wǎng)長度為單位的包干競價。
結(jié)合以上分析，該項目競價標的可設(shè)置如下：
（1）建安工程下浮率
針對新建的污水處理廠、農(nóng)村污水處理設(shè)施、污水管網(wǎng)等資產(chǎn)設(shè)施的建筑安裝工程下浮率，這一指標的設(shè)置主要用來直接控制潛在社會資本的施工利潤。
（2）存量及新建污水處理設(shè)施等形成可用性資產(chǎn)的投資回報率
本項目存量及新建資產(chǎn)類型多樣，將存量增量的污水處理廠、農(nóng)村污水處理設(shè)施及污水管網(wǎng)設(shè)施資產(chǎn)部分單獨競價并給與一定合理回報，可以優(yōu)化競價指標，方便在運營期對各類設(shè)施的運營費用歸集和調(diào)價，有利于應(yīng)對后期子項目的變更調(diào)整。
資產(chǎn)投資回報的計算方式目前主要有三種，即《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）文中可用性付費的計算方式、等額本金的計算方式、等額本息的計算方式，這三種方式都體現(xiàn)了資金的時間價值。對于項目公司來說，基于資產(chǎn)投資回報率折算的政府付費數(shù)額相當于項目公司的現(xiàn)金流入，在數(shù)額既定的情況下，流入的方式和節(jié)奏不同，項目公司的資金周轉(zhuǎn)也會相應(yīng)變化。一般來說，如果現(xiàn)金的流入和流出在時點上能夠很好的銜接，將有效的降低項目公司資金成本，項目對融資方的吸引力也會加強。相比來說，財金〔2015〕21號文中可用性付費的計算通常需要合理利潤率和折現(xiàn)率兩個指標，付費方式前少后多；等額本金付費是前多后少，等額本息付費是每年等額，這三種方式的具體應(yīng)用可以結(jié)合項目潛在社會資本市場測試和金融機構(gòu)融資可行性測試的結(jié)果確定。
（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠污水運營處理綜合單價
本項目8個存量和增量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠是本項目建設(shè)運營的重點，在將資產(chǎn)部分的投資回報單獨競價后，可以更好的將污水處理廠的經(jīng)營成本與處理水量相關(guān)聯(lián)。因此項目以覆蓋經(jīng)營成本并給于一定合理利潤的污水運營處理綜合單價（包括但不限于動力費、藥劑費、人員費、更新維護費、污泥運輸處置費、利潤和相關(guān)稅費，單位：元/立方米）作為競價指標，污水處理綜合單價根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理運營單價采用加權(quán)平均法計算得出（計算公式：綜合單價=∑各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理運營單價*各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理量/各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理總量）。
采用這種競價方式主要基于以下三點考慮，一是體現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠經(jīng)營成本的差異性，雖然存量增量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠出水標準一致，但每個廠的進水指標有較大差異，處理工藝也不完全統(tǒng)一，這也會導(dǎo)致單個污水廠的經(jīng)營成本有較大差異；二是增加競價指標的精確性，讓投標人在采購階段就對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的經(jīng)營成本、進水水量和質(zhì)量等綜合考慮并提出報價，作為未來政府與項目公司結(jié)算的依據(jù)。三是便于后期的調(diào)整和變更，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠進水水量和質(zhì)量受城鎮(zhèn)化和人口變動的影響較大，在漫長的合作期存在很大的不確定性，后期可能面臨污水處理廠退出的風險，這樣處理便于后期項目價格和結(jié)算的調(diào)整。
（4）農(nóng)村污水處理設(shè)施運維服務(wù)費單價
本項目農(nóng)村污水處理設(shè)施包括小型人工濕地、一體化處理站、管理用房等內(nèi)容，各部分之間關(guān)聯(lián)性較弱，因此采用與行政村為單位的包干價（單位：萬元/村/年）作為競價標的，這樣設(shè)置也方便以行政村為單位進行監(jiān)督管理。
（5）污水管網(wǎng)運維服務(wù)費單價
項目污水管網(wǎng)運維服務(wù)費單價采取與管網(wǎng)長度相掛鉤的年度包干價（單位：萬元/公里/年）形式作為競價標的，將污水管網(wǎng)單獨拿出競價也方便后期的績效考核和付費。
綜上，在針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP項目進行競價標的設(shè)置時，要優(yōu)先考慮獲得性強，方便實施的競價指標，各種指標要結(jié)合項目要素特點靈活組合應(yīng)用。此外，要平衡好各競價標的在采購文件價格分中的權(quán)重，合理分配各競價標的體現(xiàn)的政府付費額度，以利于項目整體的運作實施。無錫純水設(shè)備,無錫水處理設(shè)備，無錫去離子水設(shè)備
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